Reformas Legales Estratégicas para Consolidar el PbR

1. Propuestas por:Rebeca Elizalde Hernández

1.1. La autora se desempeña como técnico-investigador en la Dirección General Adjunta de Atención a los Organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal del INDETEC. El documento fue elaborado especialmente para la presente publicación.

2. Programación y Presupuestación

2.1. En cuanto a la programación, en las leyes y normas respectivas, (a decir: ley de presupuesto y gasto público y su reglamento, manuales o lineamientos de programación y presupuesto), habría que fundamentar la estrategia programática orientada hacia el PbR; adecuar los elementos y categorías programáticas de acuerdo con el enfoque de PbR, si es que no lo están, por ejemplo, establecer al programa presupuestario como una categoría programática, para que con base en ella se desarrollen las matrices de marco lógico3 con sus respectivos indicadores por una parte, y por otra, se puedan identificar presupuestal y contablemente los recursos asignados al mismo.

3. Evaluación

3.1. El aspecto de la evaluación y su sustento legal y normativo, es sin duda, otro reto importante. No tanto por ser, comprensiblemente, el aspecto menos desarrollado en los esfuerzos de instrumentación del PbR en las entidades federativas, como por ser el aspecto fundamental para concretar verdaderamente la instrumentación de este nuevo enfoque, pues contar con evaluaciones que nos muestren los resultados del ejercicio del gasto permitirá realizar la asignación de los recursos en función de estos resultados, además de que obliga a que se abra un espacio en el ciclo presupuestario (en la parte de programación) para el rediseño o reorientación de programas públicos para la obtención de mejores resultados.

4. La mayoría de las entidades federativas se han comprometido ya en un proceso de avance hacia la implementación del Presupuesto basado en Resultados, primordialmente a través de la realización de acciones conducentes a concretar uno de los aspectos más básicos del modelo: la generación de información sobre el desempeño de los programas públicos a través de los cuales el gasto se destina al cumplimiento de las funciones del gobierno.

5. Las reformas legales y normativas que son necesarias para la instrumentación del presupuesto basado en resultados permitirían:

5.1. 1)Legitimar los conceptos y valores relativos al ejercicio de los recursos mismos que están plasmados desde el artículo 134 constitucional

5.2. 2)Propiciar los mecanismos para inducir los cambios de conducta en los involucrados que implica el nuevo enfoque del presupuesto basado en resultados

5.3. 3)Establecer las reglas generales de todo el proceso presupuestario para mantener la organización y el control del mismo.

6. En relación con la primera de las consideraciones, se describe de manera sintética qué es lo que se requiere para la implementación del presupuesto basado en resultados:

6.1. •El diseño de programas presupuestarios alineados a los objetivos de la planeación para el desarrollo, que propongan una alternativa de solución a un problemática pública o la satisfacción de una demanda social, que constituyan una categoría de asignación de recursos, y que sean una unidad de control y evaluación de resultados;

6.2. •Que los programas y sus asignaciones estén alineados en todo el ciclo presupuestal: planeación – programación – presupuestación – ejercicio – control – seguimiento – evaluación – rendición de cuentas

6.3. •Instrumentar un sistema de monitoreo de indicadores de resultados

7. A continuación, de acuerdo con esta visión del ciclo presupuestario y del modelo del PbR, se presenta un bosquejo genérico sobre qué tendría que adecuarse de algunas leyes fundamentales en las entidades, y se formulan algunas consideraciones también genéricas que podrían tomarse como base para identificar las reformas necesarias en cada entidad en particular.

8. Bases Generales

8.1. Un primer elemento que tendríamos que considerar es que, dado que lo establecido en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos representa la aspiración de todos los mexicanos respecto del ejercicio de los recursos públicos, esta orientación tendría que tener eco en la propia Constitución Política de las entidades y decretar, a su vez, que los recursos que se administren en ellas se basen en los criterios de eficiencia, eficacia, calidad, economía y transparencia; que los ejercicios sean evaluados por instancias técnicas especializadas para este caso, no autónomas, pero sí independientes de quienes ejercen los recursos; que se establezca también la orientación hacia la gestión pública para resultados y su marco conceptual como parte de la exposición de motivos de la reforma constitucional.

8.2. Por otra parte, dado que se ha asumido que habrá un cambio hacia el modelo de Gestión para resultados, y dicho modelo tiene ciertas características, deben instrumentarse los cambios a la organización de la administración pública en cuanto a los esquemas de planeación, programación y presupuestación. Es decir, que tomando en cuenta el modelo de referencia, se esclarezcan o, en su caso se redefinan, las responsabilidades y jurisdicciones que las distintas dependencias (finanzas, planeación, contraloría, dependencias ejecutoras, etc.,) tienen en cuanto a la presupuestación basada en resultados, en cuanto al sistema de monitoreo y en cuanto al sistema de evaluación del desempeño. Ello implica, pues, una revisión a la Ley orgánica de la administración pública de la entidad y quizá a los reglamentos interiores de determinadas dependencias.

9. Planeación

9.1. En la Ley de Planeación se considera necesario que se tomen en cuenta los siguientes elementos que convendría que quedaran explícitos para su orientación al modelo, si es que carece de ellos: que se establezca la vinculación de los objetivos de la planeación con las demás etapas del siclo presupuestario incluyendo la evaluación de resultados; las características mínimas de la planeación para el desarrollo; asegurar la participación de la sociedad en la planeación y establecer los mecanismos para la misma los distintos enfoques de planeación y que se establezca también a qué niveles tiene que ser realizada, es decir, si debe o no haber emisión regional, si debe haber emisión sectorial, programas específicos, etc.; determinar qué dependencia, qué lugares y qué organismos son los responsables de la planeación del estado.

10. Transparencia y Rendición de Cuentas

10.1. En cuanto a esta etapa final del ciclo presupuestario, en las leyes de transparencia y acceso a la información se tienen que establecer las bases de la transparencia de la información derivada de los procesos de monitoreo y evaluación de resultados del ejercicio del gasto: cómo se van a mostrar y través de qué instrumentos los avances de seguimiento, los informes de resultados, los resultados de las evaluaciones de los programas, por mencionar algunos ejemplos, la página de transparencia presupuestaria, el informe de gobierno o en un informe anual de resultados de las evaluaciones. También se tienen que considerar los distintos tipos de usuarios (legisladores, sociedad civil, grupos de interés, las propias dependencias de gobierno, etc.) y darle sustento a los mecanismos necesarios para hacerles accesible la información de acuerdo a sus necesidades.

11. Los responsables del presupuesto a nivel estatal se han ocupado en la adecuación de sus procesos de programación y presupuestación a un modelo que propone la vinculación de la asignación de los recursos con los objetivos derivados de la planeación para el desarrollo, el esclarecimiento de los objetivos propios de los programas a través de los cuales se ejercen los recursos, la generación de indicadores estratégicos y de gestión para cada uno de los niveles de objetivos de los programas y su vinculación, y el establecimiento de metas respecto de los mismos.

12. Para poder vislumbrar las implicaciones en el marco jurídico-normativo de las entidades federativas para un impulso más acelerado hacia la implementación de presupuesto basado en resultados, se tiene que partir entonces de dos premisas fundamentales:

12.1. 1)La definición de cómo se va a instrumentar el modelo del PbR de acuerdo con a las particularidades del proceso presupuestario de la entidad, elaborando un documento base, plan, o guía con todos los valores, conceptos, instrumentos, etc.

12.2. 2)El reconocimiento de que el avance hacia el presupuesto basado en resultados involucra cambios en todo el ciclo presupuestal.

13. Conclusiones

13.1. Para que las reformas de los procesos presupuestarios de las entidades federativas logren avanzar más allá del establecimiento de los aspectos básicos del modelo del Presupuesto basado en Resultados, como la vinculación del gasto con los objetivos de la planeación para el desarrollo y la generación de información sobre el desempeño (matrices de indicadores), y se logre un verdadero avance hacia la consolidación del modelo, se debe comprometer a los actores involucrados en el proceso presupuestario con los valores y conceptos del nuevo enfoque, inducir los cambios en la conducta y en la forma de trabajo necesarios y proporcionarles los instrumentos técnico-normativos necesarios que permitan que los cambios a generar se vuelvan una política de gobierno. Ello solo se logrará si las reformas operativas y técnicas hacia el PbR se sustentan de manera adecuada con las reformas legales y normativas correspondientes en las leyes, normas y reglamentos que rigen todo el proceso presupuestario en las entidades.