1. Los presupuestos a la política y a los programas sociales en México.
1.1. El presupuesto público es un documento financiero que complementa el Plan de Desarrollo Nacional, establece las prioridades y los recursos que el gobierno destinará para la ejecución de las metas planteadas, y se tiene que presentar de forma anual.
1.1.1. El presupuesto se integra por dos partes: ingreso y egresos.
1.1.1.1. Los ingresos son una propuesta del poder Ejecutivo, aprobada por el Legislativo, que contiene los conceptos respecto a de donde se captarán los recursos financieros que permitan cubrir los gastos de la federación (los lineamientos para este proceso se establecen en Ley de Ingresos).
1.1.1.2. En los egresos se determina en qué se usarán los recursos captados; en consecuencia, el debate sobre a quién, cuánto y cómo se entregará el dinero.
1.2. La continuación de los programas sociales es parte importante en el desarrollo humano de la población en sus tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal).
1.2.1. Esta encomienda está a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual, a través de una serie de programas de intervención social, busca cumplir con esta función de desarrollo y bienestar.
1.2.1.1. La SEDESOL define sus compromisos de la siguiente manera.
1.2.1.1.1. Formula y coordina la política social, solidaria y subsidiaria del gobierno federal orientada hacia el bien común y ejecutarla en forma corresponsable con la sociedad.
1.2.1.1.2. Lograr la superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral incluyente y corresponsable para alcanzar niveles suficientes de bienestar.
1.3. Generalidades del presupuesto a la política social.
1.3.1. En principio, las instituciones-dependencias de la APF (como SEDESOL) mandan un informe con los posibles escenarios, acorde con el Plan Nacional de Desarrollo vigente y los programas sectoriales prioritarios, a la SHCP, que a su vez entrega el anteproyecto por parte de las dependencias al congreso federal.
1.3.2. En México, se estableció, en la década de 1930, el presupuesto tradicional, en donde se determinan los techos de las partidas presupuestales (para asegurar que las dependencias no gastaran más de lo asignado).
1.3.3. En 1977, con la reforma administrativa iniciada con el objeto de reestructurar el aparato gubernamental, comenzó el uso del presupuesto por programa (PPP), que vincula los gastos con los resultados esperados; ordena las actividades en función de los programas, objetivos y metas fijados anualmente en el PND y su relación con los objetivos de corto plazo en el Programa Operativo Anual (POA).
1.3.3.1. En 1995, con el Programa de Modernización Administrativa 1995-2000 (PROMAP) se incorporaron criterios de eficiencia y efectividad a través de la Nueva Estructura Programática (NEP), la cual se vinculó con el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) y con la Estructura Programática del presupuesto elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
1.3.3.1.1. Con objeto de relacionar el PEF, se estableció la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), que creó el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), encargado de emitir las normas contables y lineamientos de información financiera (Díaz, González, y Oropeza, 2011: 150-151).
1.3.4. Procedimientos de elaboración del presupuesto de la federación.
1.3.4.1. Control y evaluación.
1.3.4.1.1. La supervisión y contraloría, se realiza de forma interna y externa.
1.3.4.2. Formulación.
1.3.4.2.1. Se integra por el PND y la programación asignada en los diferentes niveles de gobierno.
1.3.4.3. Análisis, discusión y aprobación.
1.3.4.3.1. Se hace entrega del proyecto de presupuesto al Congreso de la Unión para su discusión y aprobación, o bien correcciones, después de una discusión y de ser aprobado, se continua con proceso.
1.3.4.4. Se aplica el gasto público acorde a los montos autorizados por la Cámara de Diputados, a través de las diferentes dependencias y entidades.
1.3.4.5. Ejecución.
1.3.5. Ejecución del presupuesto federal en materia social.
1.3.5.1. El ejecutivo federal entrega al congreso los objetivos de la Ley de Ingresos y PEF, así como los escenarios y montos para el PEF y programas prioritarios, con el objetivo de implementar la estructura programática.
1.3.5.1.1. Se integra el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y se entrega el paquete económico llamado “Criterios Generales de Política Económica, iniciativa de Ley de Ingresos y proyecto de presupuesto de egresos” a la Cámara de Diputados.
1.3.6. Partidas presupuestales al desarrollo social.
1.3.6.1. De acuerdo con la normativa vigente, el gasto total asignado se integrará en dos partidas generales.
1.3.6.1.1. Gasto programable: para cumplimiento de las funciones a través de programas para proveer bienes y servicios públicos, así como los recursos que se transfieren a las entidades federativas, condicionando su gasto al cumplimiento de objetivos específicos.
1.3.6.1.2. Gasto no programable: para el cumplimiento de obligaciones (pagos pendientes del año anterior, deuda pública, entre otros).
1.3.6.1.3. El gasto focalizado se destina en tres rubros.
1.4. Presupuestos históricos asignados a políticas y programas sociales.
1.4.1. Principales características de la política social en México, en función de las partidas presupuestarias aplicadas en los diferentes periodos presidenciales.
1.4.1.1. Gobierno de López Portillo.
1.4.1.1.1. Se produjo un proceso de planeación, programación y presupuesto en la ejecución de las políticas sociales.
1.4.1.2. Periodo Cardenista.
1.4.1.2.1. Se caracterizó por dar gran impulso a la política social, con un estilo centralizado de carácter político más que administrativo y con la creación de pocas instituciones.
1.4.1.3. Gobierno de Adolfo López Mateos.
1.4.1.3.1. La política social continuó (educación básica, salud y distribución de desayunos escolares), pero no hubo cobertura y eficacia debido a la escasez de recursos fiscales.
1.4.1.4. Gobierno de Díaz Ordaz.
1.4.1.4.1. Se utilizó la represión, y no se realizarón cambios con relación a la gestión anterior, así que la política social se diluyó.
1.4.1.5. Gobierno de Echeverría.
1.4.1.5.1. Trato de renovar el pacto corporativo.
1.4.1.6. Gobierno de Miguel de la Madrid.
1.4.1.6.1. Se profundizó el proceso de descentralización, privatización de la empresa pública, reorientación del crecimiento económico, entre otros.
1.4.1.7. Gobierno de Carlos Salinas de Gortari.
1.4.1.7.1. Se presentó un gasto asignado a desarrollo social de 19% (el más alto desde 1921); la creación del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) se orientó hacia la movilización social.
1.4.1.8. Gobierno de Ernesto Zedillo.
1.4.1.8.1. Hubo una caída de 10.55% y no hubo acciones innovadoras en relación con el desarrollo social.
2. Procedimientos de elaboración del presupuesto de la federación.
2.1. Se genera el marco jurídico para atender la normatividad del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para las diferentes etapas del proceso presupuestario en nuestro país: formulación; análisis, discusión y aprobación; ejecución; control y evaluación.
2.1.1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFP y RH).
2.1.1.1. Define atribuciones y funciones de los responsables de la operación de la política fiscal.
2.1.2. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
2.1.2.1. Ordenamiento legal para la operación de la LFP y RH, en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, contabilidad, control y evaluación sobre los ingresos y egresos públicos federales.
2.1.3. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
2.1.3.1. Establece las bases organizacionales de la administración pública federal y las atribuciones de cada secretaría de Estado y los departamentos administrativos.
2.1.4. Ley de Planeación.
2.1.4.1. Contiene las bases para que el ejecutivo federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable.
2.1.5. Ley de Presupuesto, contabilidad y Gasto Público Federal y su reglamento.
2.1.5.1. Norma y regula el presupuesto, la contabilidad y el gasto público federal, y será aplicada por el ejecutivo federal a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto.
2.1.6. Reglamento de la Ley Presupuesto, contabilidad y Gasto Público Federal y su reglamento.
2.1.6.1. Programación y presupuestación, el ejercicio, la contabilidad, el control y la evaluación del gasto público federal; así como las Cuentas de la Hacienda Pública Federal y del Distrito Federal, a las que se refiere la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
2.1.7. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
2.1.7.1. Emite los lineamientos en cuanto a: sujetos y causas de juicio político y sanciones; procedimiento en el juicio político; procedimiento para la declaración de procedencia; responsabilidades administrativas; sanciones administrativas y procedimientos para aplicarlas; registro patrimonial de los servidores públicos.
2.2. En la formulación de los programas, participan diferentes niveles de gobierno, grupos sociales, agencias de la administración pública federal, estatal y municipal, además de los representantes del poder Legislativo y el Judicial.
3. Presupuestos participativos.
3.1. Fundamentos y principios.
3.1.1. Aparecieron durante el proceso de democratización en América Latina, a finales de la década de 1980.
3.1.1.1. La principal función de los presupuestos participativos es establecer lazos entre la representación y la participación política, no siempre asociados en el ejercicio de la democracia, pues la representación política, asociada a los partidos políticos y la clase política, caracterizada como una élite cerrada, parecía refractaria y dejaba a la ciudadanía sin posibilidad de participar en la toma de decisiones.
3.1.2. Los principales objetivos de los presupuestos participativos es establecer un diálogo entre ciudadanos y gobernantes.
3.1.2.1. los presupuestos participativos buscan que la ciudadanía incida en las decisiones gubernamentales.
3.1.3. El presupuesto participativo considere los siguientes elementos:
3.1.3.1. La discusión sobre asignación de recursos públicos.
3.1.3.2. En un espacio jurídico-político determinado (municipio, delegación, etcétera).
3.1.3.3. Considerar el resultado de un proceso deliberativo.
4. El poder presupuestal en los programas sociales en México.
4.1. Fundamentos teóricos del poder sobre presupuestación.
4.1.1. Para Deutsh, “el poder se pude concebir como el instrumento por el cual se obtienen todos los demás valores de la misma manera en que una red se emplea para atrapar peces.
4.1.1.1. El poder se encuentra inmerso en los diferentes procesos de la política pública.
4.1.1.2. Es utilizado para obtener resultados, particularmente en la autorización del presupuesto.
4.1.1.3. La Cámara de Diputados y específicamente los gobernadores son los actores con mayor poder.
4.2. Modelo teórico para el análisis del poder presupuestal.
4.2.1. Sleman expone que las variables sobre las reglas presupuestales conceden al gobernador un estatus específico en el proceso del presupuesto.
4.2.1.1. Cuando el gobernador tiene mayoría puede generarse la aprobación del presupuesto de forma casi automática.
4.2.1.2. Cuando no existe tal mayoría se considera un bajo pluralismo.
4.3. Indicadores del poder presupuestal.
4.3.1. Distribución de los recursos monetarios.
4.3.1.1. Los principales conceptos de ingreso que puede conseguir una entidad federativa son: transferencias federales, ingresos propios y créditos que, juntos, proporcionan los recursos para la ejecución de los planes de desarrollo.
4.3.1.1.1. La mayor parte de los recursos públicos locales proviene de transferencias federales. A ellos se agregan ingresos propios de cada entidad y otros ingresos (como el crédito).
4.3.1.1.2. Ingresos propios, se decidirán las estrategias no solo para el presupuesto sino todo lo relacionado a la política pública.
4.3.1.1.3. Los créditos son préstamos otorgados que se utilizan para compensar el déficit presupuestario, sin embargo, automáticamente se convierten en deuda.
4.3.2. El proceso presupuestal como elemento de poder.
4.3.2.1. Elaboración del proyecto.
4.3.2.1.1. Todos los órganos públicos formulan sus anteproyectos, el gobernador integra un solo documento presupuestal y lo presenta al congrego.
4.3.2.2. Análisis y discusión.
4.3.2.2.1. Examen, discusión y emisión de un dictamen a cargo de la comisión dictaminadora y Examen y discusión del dictamen por todos los legisladores que conforman el pleno.
4.3.2.3. Aprobación.
4.3.2.3.1. Votación del dictamen en lo general y en lo particular en el pleno, Convalidación sanción y publicación del proyecto de decreto por el gobernador.
4.3.3. El poder de los recursos individuales.
4.3.3.1. El estado con dinero puede realizar muchas acciones; el que no, está restringido en la ejecución de sus proyectos, lo que se traduce en un gobierno deficiente.
4.3.3.2. En la actual fórmula de distribución fiscal se establece que en la medida en que los estados recauden impuestos participables, recibirán mayor proporción de recursos para sus entidades.
4.3.3.3. Estados con más causantes reciben más recursos de la federación, en tanto que aquellos con menos causantes reciben menos recursos.