DERECHO ECOLÓGICO INTERNCIONAL
por Ulises Lopez
1. a través de normas que apenas están en proceso de gestación, aún sin consolidarse, sin que hayan entrado en vigor, o revistan un carácter consuetudinario.
2. En la práctica internacional se les conoce generalmente como lineamientos, resoluciones, declaraciones, principios, programas, estrategias, cartas, códigos de conducta, actas (finales), informes de grupos de expertos o de grupos de trabajo, minutas, reuniones, memoranda de entendimiento o de intención, Modus vivendi, por mencionar algunos.
2.1. através de normas o disposiciones que se establecen en instrumentos no considerados soft law, es decir, independientemente de la naturaleza jurídica del instrumento (obligatorio o no) existen normas que tienen éste carácter blando por su contenido político, programático, declarativo o de 'buena voluntad', más que jurídico-vinculante.
3. El derecho internacional ambiental tiene su antecedente a lo largo de las primeras tres cuartas partes del siglo XX, sostienen que su verdadero inicio surge hacia finales de la década de los sesenta y principios de los setenta de ése mismo siglo
3.1. El cuerpo normativo del derecho internacional ambiental está compuesto por lo que los especialistas denominan instrumentos internacionales soft law (de derecho blando) y hard law (de derecho duro).
3.1.1. El carácter soft o delege ferenda se manifiesta de tres maneras en el mundo jurídico internacional. Primero, a través de instrumentos internacionales que se distinguen por no tener per se fuerza jurídica vinculante, esto es, se trata de instrumentos normativos que carecen de obligatoriedad.
4. en 1968 — al mismo tiempo que diversas ciudades en el mundo (Pekín, Londres, París, Praga, ciudad de México) se cimbraban ante multitudinarias movilizaciones estudiantiles— que lo ambiental toma forma definitiva e irrumpe decididamente en el campo del derecho internacional.
5. Al igual que en otras áreas del derecho internacional público, se requiere del establecimiento de mecanismos que permitan la aplicación, control, seguimiento, resolución de controversias, y en su caso sanción por inobservancia de la normativa ambiental.
5.1. Pero las limitaciones para la debida observancia e implementación de estos instrumentos son muchas. Primero, porque no se puede 'obligar' a Estado alguno a que los suscribe incluso ante la presión internacional, como ha sido el lamentable caso de la negativa de Estados Unidos de América y de Australia de adherirse al Protocolo de Kyoto en materia de cambio climático, cuando la gran mayoría de los países que emiten los gases de efecto invernadero causantes de este fenómeno ya lo han hecho
6. Los llamados principios fundamentales del derecho internacional ambiental se erigen como verdaderas guías o parámetros jurídicos para la acción y comportamiento de las naciones. Es común encontrarlos en instrumentos internacionales soft law, y de hecho la mayoría se agrupan en las llamadas declaraciones de principios; para nosotros las dos más importantes son la Declaración de Estocolmo de 1972 y la Declaración de Río de 1992.
7. 9. Principio de subsidiariedad. Consiste en que las decisiones ambientales habrán de provenir de las comunidades más afectadas, o bien, de las autoridades más cercanas a ellas. La idea es fortalecer la participación de comunidades o grupos locales, por lo que se prefieren las decisiones locales a las nacionales, así como las nacionales a las internacionales.
8. Tratados ambientales
8.1. El origen de los tratados ambientales en México sigue en mucho el procedimiento requerido para la celebración de cualquier otro tratado en este país. La normativa interna aplicable se encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tres artículos de donde también se desprende la base para su celebración. En primer término, el artículo 89, fracción X, que señala:
8.2. Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:
8.3. X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
8.4. Si bien no hay mención expresa a lo ambiental, es fácil detectar el eco que algunos de estos principios normativos con rango constitucional encuentran en la normativa soft y hard de lo internacional ambiental, según lo hemos descrito anteriormente.
8.5. En segundo término, complementa a esta disposición constitucional el artículo 76, fracción I, que establece lo siguiente:
8.6. Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
8.7. I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal; además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.
8.8. Esta disposición constitucional reafirma la intervención del Senado a través de la aprobación de los tratados internacionales — hacemos hincapié en lo siguiente: el Senado 'aprueba' y no 'ratifica', como todavía suele confundirse—. La otra expresión —convenciones diplomáticas— no sólo es imprecisa sino poco afortunada, pues no es común observarla al menos en el marco de lo internacional ambiental de nuestro país. Nos comenta don César Sepúlveda, al respecto, que en realidad existe una pequeña falla de redacción en esta fracción, puesto que tanto los tratados como las convenciones son internacionales, y al hablar de 'diplomáticas' el texto constitucional introduce un elemento de confusión.
8.9. Por último, se señala el artículo 133 que establece lo siguiente:
8.10. Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la república, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
8.11. Los tratados ambientales celebrados forman parte del ordenamiento jurídico nacional y son de observancia obligada para el Estado mexicano, si bien están por debajo de la Constitución, jerárquicamente hablando. En este contexto, es imprescindible tener presente una tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de 1999 que determinó que los tratados "se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental [sólo la Constitución es la Ley Suprema] y por encima del derecho federal y el local [por lo que los] compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional".
8.12. En nuestro derecho interno no existe un instrumento jurídico que de manera coherente y sistemática permita conocer los criterios o las etapas del procedimiento para la celebración de un tratado ambiental. Sin embargo, existen algunas disposiciones legales que ayudan a delimitar la participación que se da al interior del Ejecutivo federal, como lo son las contenidas en la Ley sobre la Celebración de Tratados de 1992, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976 o en los reglamentos interiores vigentes de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, respectivamente. Desde luego, conviene también acudir a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (de la que México es parte) para conocer sobre este tema en particular.
8.13. En materia ambiental, se parte de la idea de que corresponde a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales intervenir en foros internacionales ambientales, con la participación que corresponda a la Secretaría de Relaciones Internacionales, y proponer a ésta la celebración de tratados y acuerdos internacionales en la materia, según se establece en el artículo 32 bis, fracción IX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Asimismo, corresponde a la cancillería mexicana intervenir en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte, como lo señala el artículo 28, fracción I de la ya citada Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Respetando el ejercicio de las atribuciones de cada dependencia (incluyendo a la de Medio Ambiente y Recursos Naturales), la propia Secretaría de Relaciones Exteriores ha intentado emitir guías o lineamientos para la celebración de tratados in genere, pero no han sido definitivos. Recordamos, por ejemplo, la llamada Guía para la conclusión de tratados y acuerdos interinstitucionales en el ámbito internacional según la Ley sobre la Celebración de Tratados elaborada en 1999 por tal dependencia a cargo de la entonces canciller Rosario Green. Dicho documento se publicó con el propósito de proporcionar a dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, estatal o municipal, criterios adicionales para determinar si un asunto debe ser materia de un tratado o de un acuerdo interinstitucional. Otro ejemplo más reciente lo constituye un oficio enviado por la cancillería a la propia Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en la que se determinan algunos aspectos relacionados con el procedimiento para la celebración de tratados. En efecto, con fecha 27 de agosto de 2002, el consultor jurídico de la Secretaría de Relaciones Exteriores, mediante oficio CJA-3779, dio a conocer criterios importantes para iniciar y llevar a cabo los trámites correspondientes para la celebración de tratados.
9. Uno de los principales retos que tenemos los catedráticos de derecho ambiental en México es el de convencer a autoridades universitarias e interesar a huestes estudiantiles sobre la trascendencia del derecho internacional ambiental para las relaciones de las naciones en la protección del ambiente y control y prevención de la contaminación ambiental. Si enfrentáramos con éxito este reto lograríamos probablemente más espacios para su enseñanza y seguramente más adeptos para su estudio. Esta tarea no es fácil por varias razones. Primero, porque la consolidación de los cursos sobre derecho ambiental (o afines a él) donde podrían abordarse los aspectos internacionales, no es todavía una realidad en el país. La materia de derecho ambiental apenas y sobrevive a nivel licenciatura (abarcando un semestre) y casi es nula a nivel posgrado, aunque con sus muy honrosas excepciones. Tenemos que conformarnos (y suplicar) por que los catedráticos de la materia de derecho internacional incluyan en sus cursos los temas ambientales. Segundo, porque tanto en lo interno como en lo externo se da mayor importancia a temas no ambientales. En lo interno, son muchos los cartuchos de toner utilizados en periódicos y muchas las horas habladas por la radio y proyectadas por la televisión que dedican los medios de comunicación a temas no ambientales. En lo externo, los reprobables sucesos bélicos al comenzar el segundo milenio han acaparado la atención de gobiernos, universidades, pueblos y medios de comunicación. Las injustas y cobardes invasiones orquestadas por Estados Unidos de América (y apoyadas por algunos de sus más cercanos aliados) en octubre de 2001 a Afganistán y en marzo de 2003 a Irak, han distraído la atención mundial de temas ambientales, como sucedió con la opacada Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo, Sudáfrica, en 2002. Tercero, porque los docentes mexicanos tenemos que lidiar con un asunto elemental: la delirante escasez de trabajos jurídicos sobre temas internacionales ambientales que sirvan de base para una enseñanza acorde a las exigencias de una excelencia académica de primer nivel. Es por esta última razón que hemos intentado elaborar una guía mínima que permita acercarnos a algunos de los aspectos más importantes que deben incluirse en la enseñanza de la parte internacional del derecho ambiental.
10. . Bibliografía
11. 1. Libros
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21. 2. Revistas
22. , "Hacia un derecho atmosférico ambiental", Derecho Ambiental y Ecología, México, año 1, núm. 4, diciembre 2004-enero 2005.
23. 3. Legislación nacional
24. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
25. Ley sobre la Celebración de Tratados.
26. Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
27. Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte.
28. Constitución Europea.
29. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
30. Convenio sobre la Diversidad Biológica.
31. Declaración de Bergen sobre Desarrollo Sustentable.
32. Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica.
33. Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América relativo a la Utilización de las Aguas de los Ríos Colorado y Tijuana, y del Río Bravo (Grande), desde Fort Quitman, Texas, hasta el Golfo de México.
34. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época; instancia: pleno, t. X, tesis P. LXXVII-99, noviembre de 1999.
35. Centro Mexicano de Derecho Ambiental, Grado de cumplimiento de los tratados ambientales internacionales por parte de la república de México a 1999, México, IDEADS, 2000.
36. Secretaría de Gobernación, Guía de tratados promulgados y otros instrumentos internacionales vigentes suscritos por México, México, Secretaría de Gobernación, 2003.
37. Ulises Lopez Sandoval Derecho Sabatino Tajin 402
38. 4. Principio de precaución. Aquí se hace referencia a la siguiente idea: cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no podrá invocarse por los Estados para no adoptar medidas de protección ambiental. Precaución no es lo mismo que prevención; aquélla implica medidas ambientales (preventivas) aún ante la incertidumbre científica, ésta implica medidas ambientales a partir de información científica existente.
38.1. 5. Principio de responsabilidad y reparación de daño ambiental. Subyace en este principio la idea de que los Estados podrán ser responsables (por actos ilícitos) ante el incumplimiento o violación de la normativa internacional ambiental. Asimismo, podrán estar sujetos a la reparación (indemnización) de los daños causados o la contaminación producida. No obstante lo difícil que resulta aplicar esto en la práctica (y aún más si se tratara de responsabilidad y reparación de daños ambientales por actos lícitos), la comunidad internacional acordó incluirlo como principio ambiental.
39. 7. Principio de equidad intergeneracional. Consiste en el derecho al desarrollo que permita de manera equitativa satisfacer las necesidades de las generaciones presentes, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Este principio reproduce la definición elaborada por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1987 sobre el concepto de desarrollo sustentable.
39.1. 8. Principio de equidad intrageneracional. Se trata aquí del derecho que tienen las generaciones presentes a beneficiarse de manera equitativa (todos) de la explotación de los recursos naturales y a gozar (como derecho) de un medio ambiente limpio y saludable.
39.1.1. 9. Principio de subsidiariedad. Consiste en que las decisiones ambientales habrán de provenir de las comunidades más afectadas, o bien, de las autoridades más cercanas a ellas. La idea es fortalecer la participación de comunidades o grupos locales, por lo que se prefieren las decisiones locales a las nacionales, así como las nacionales a las internacionales.
39.1.1.1. 10. Principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Contiene dos elementos fundamentales. Primero, se acepta la idea de la responsabilidad común que tienen todos los Estados para la protección ambiental. Segundo, se reconoce que los Estados por un lado han contribuido de manera diferenciada a los problemas ambientales, y por el otro que tienen capacidades distintas para responder, prevenir, reducir o controlar la contaminación ambiental.
39.1.1.1.1. 11. Principio de resolución de controversias pacíficas. Este principio busca establecer que los Estados deberán resolver todas sus controversias ambientales de manera pacífica y con los mecanismos apropiados para esto. Estas ideas descansan, desde luego, en lo que al respecto se establece en la Carta de las Naciones Unidas.