1. Implementación
1.1. Política y movilización hacia la agenda en el cannabis
1.1.1. Existe cierto consenso respecto a que nuestro país es uno de los mayores productores de cannabis en el mundo. De diciembre de 2012 a octubre de 2018, la SEDENA registró poco más de 27 mil hectáreas de cultivo de marihuana según el documento emitido por la Secretaría, los principales estados productores fueron Chihuahua, Durango, Guerreo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Sinaloa y Sonora, donde en algunos de estos estados se concentra el poder de los cárteles mexicanos y la pobreza extrema. Hacia 2019, el cambio de paradigma en la regulación del cannabis avivó la discusión en el gobierno federal y se expresó la necesidad de conocer otras experiencias de regulación.
1.1.1.1. En México, se discute cuáles son los límites del Estado y qué papel asumirá el mercado para participar en la comercialización de la planta. Estos y otros temas apuntan a un fuerte debate legislativo.
1.1.1.1.1. El modelo de regulación basado en la prohibición encarece la sustancia y ocasiona que sea más atractiva para las organizaciones delictivas, además, provoca que los consumidores sean marginados, criminalizados y discriminados. El argumento a favor de la regulación tolerante de cannabis en la definición de la agenda no significa fomentar su consumo, lo que se busca es tener una reglamentación específica sobre cuánto se produce, quién puede producir, quién puede consumir, en qué lugares y bajo qué términos, así como qué acciones tendrán una sanción legal bien definida por parte del Estado.
1.1.2. En 2019 se registraron diecinueve iniciativas en los trabajos de la LXIII Legislatura que expiden y/o reforman el marco legal sobre el cannabis en México. El posicionamiento de los partidos políticos ante el tema del cannabis y el cambio del paradigma prohibicionista a uno de tipo regulatorio tolerante con fines distintos al medicinal, focalizado en los derechos humanos de productores y consumidores resulta variopinto, debido a que existen posturas diversas que limitan el diseño de una política integral.
1.1.2.1. El Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el Partido del Trabajo (PT) coinciden en llevar a cabo la despenalización y regulación del cannabis.
1.1.2.2. Para el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), el tema es resultado de un proceso sistémico, para el cual es necesario analizar los diferentes tipos de regulación y control de la planta. Por su parte, los representantes del Partido.
1.1.2.3. Acción Nacional (PAN) argumentan que la aprobación de una reforma exige crear las condiciones para un marco regulatorio tolerante con base en información técnica y especializada, pero afirman que la regulación no contribuye a la elaboración de una estrategia que permita reducir los índices de consumo de la sustancia ni los de inseguridad nacional.
1.1.2.4. El Partido Revolucionario Institucional (PRI) considera que la aprobación de un modelo de regulación no crea confianza para resolver los problemas de delincuencia e inseguridad, aunque expresa que existe consenso para avanzar en el proceso de discusión y elaboración de una ley para atender la regulación tolerante del cannabis para usos médicos y con base en la jurisprudencia emitida por la SCJN.
1.1.2.5. En síntesis, esta iniciativa señala que no existe una disminución en el consumo de cannabis en México, sino que, por el contrario, se observa un aumento de la violencia que afecta el tejido social, caracterizado por la desigualdad, la ineficiencia y la corrupción de los sistemas de justicia, se evidencia que las actividades del crimen organizado siguen en aumento y que es necesario colocar al cannabis como un asunto de salud pública y de seguridad nacional.
1.1.3. Existen organizaciones y grupos tanto a favor como en contra de la regulación tolerante del cannabis, algunos encabezan las movilizaciones y protestas en torno a ella, además de ser de las organizaciones sociales más destacadas que se encuentran a favor las cuales son el México Unido Contra la Delincuencia (MUCD) y el Movimiento Cannábico Mexicano (MCM), por el contrario, una de las organizaciones con mayor actividad en contra es la Unión Nacional de Padres de Familia (UNPF).
1.1.3.1. El MUCD realiza incidencia en políticas públicas sobre la seguridad ciudadana, también se ha caracterizado por su activismo en la política de drogas para lograr un trato más humano hacia los consumidores de cannabis.
1.1.3.1.1. En 2015, esta organización incitó el veredicto de la SCJN a favor de cuatro amparos para la producción y autoconsumo de la sustancia (Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2016). De acuerdo con su directora, Tania Ramírez, la política hacia las drogas es una estrategia que comenzó en 2012 y se hizo relevante por el caso SMART-MUCD, en el cual la Suprema Corte reconoció que todas las actividades correlativas al uso del cannabis se encuentran protegidas por la Constitución, particularmente por el derecho al libre desarrollo de la personalidad y la privacidad.
1.1.3.2. El MCM es una organización sin fines de lucro conformada a través de redes sociales por ciudadanos mexicanos en el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos, quienes se pronuncian por una sociedad más justa, informada, libre y pacífica. Desde hace más de una década, sus dirigentes realizan incidencia política a favor de una reglamentación justa sobre el cannabis que respete los derechos humanos de sus usuarios, ya que consideran que el enfoque de prohibición genera situaciones de más alto riesgo que los efectos que ocasiona la planta por sí misma.
1.1.3.2.1. Entre sus objetivos principales se encuentran lograr que cualquier adulto en pleno uso de sus facultades mentales pueda acceder al cannabis de forma legal y segura, y que, además, sus derechos como consumidor no sean vulnerados, también proponen que exista un ordenamiento claro para la producción, la distribución, el autocultivo y la creación de una industria nacional que pueda abastecer la demanda comercial de cannabis en México, todo esto regulado por el Estado para no distorsionar los principios de salud pública y derechos humanos en los que se encuadra el consumo de cannabis, y prevenir la creación de monopolios que se rigen únicamente por la obtención de ganancias.
1.1.3.3. Desde una posición diferente, la UNPF se distingue por ser una organización social que se proclama a favor de la educación, la responsabilidad y el derecho de los padres a educar a sus hijos conforme a sus convicciones; sus integrantes reconocen a la familia como el núcleo fundamental de la sociedad y como el principal generador de valores e integración social.
1.1.3.3.1. En 2019, la UNPF se proclamó a favor de la reforma para la despenalización del uso medicinal y de investigación científica del cannabis, pero manifestó su desacuerdo frente a la regulación tolerante de cannabis para uso adulto.
1.1.3.4. La resolución que tomó la SCJN advierte una correlación política importante entre los actos políticos y sociales cuando se trata de crear las condiciones adecuadas para el manejo de la planta, así como para establecer mecanismos claros y transparentes sobre el tema. Existe la necesidad de evitar el consumo en menores y de establecer mecanismos de cooperación entre gobierno, instituciones y sociedad civil para evitar el aumento de consumo en escuelas y en aquellos espacios públicos con mayor inseguridad.
2. Evaluación
2.1. Hacia la redefinición de la agenda política hacia el cannabis
2.1.1. El 17 de abril de 2020, la presidenta de la Mesa Directiva del Senado de la República informó que la SCJN ampliaba el periodo de debate sobre el proceso de producción, comercialización y uso de la marihuana que ya tenía como plazo límite el 30 de abril hasta el 15 de diciembre de ese mismo año, para su discusión formal en el último periodo ordinario de sesiones.
2.1.1.1. El contenido y la dinámica de la nueva estructuración de la agenda se encuentran en función del contexto social, político y económico en el cual está encarnado este proceso. Algunas de las posturas expresadas por los legisladores destacan que es necesario profundizar en el análisis de las ventajas terapéuticas y en las implicaciones que tiene el mercado del cannabis en la economía y la seguridad.
2.1.2. Se dice que la marihuana es una droga que afecta la adolescencia y que es un problema de salud que tiene que ver con temas de seguridad y violencia. Otros ponen de relieve que se requiere tanto un análisis integral sobre los espacios lúdicos permitidos, como la creación de un organismo mexicano que regule el cultivo, la comercialización, la distribución y el consumo del cannabis con seriedad y responsabilidad.
2.1.2.1. En este contexto, es posible que la política o corriente de movilización en el campo legislativo se exprese a través de un discurso que demande la necesidad de un mayor diálogo entre las fuerzas políticas, aunque en los hechos se reconozca una propuesta ambigua para su instrumentación.
2.1.2.1.1. Al conceder estatus de agenda formal, se puede afirmar que el gobierno federal ha enviado mensajes a la opinión pública para lograr un arreglo político, se vislumbra una aparente oposición desde el Senado para avanzar en la construcción de los mecanismos políticos e instancias reguladoras que resuelvan este tema. Al respecto, MUCD ha señalado que es necesario desarrollar no sólo una legislación adecuada, sino redefinir una política de drogas coherente para conocer y evaluar su impacto, así como generar metas concretas y evitar mensajes confusos desde el gobierno
2.1.3. En síntesis, el rediseño de la agenda considera no sólo reformas a la Constitución y diversas disposiciones de reforma a leyes en la materia, sino la expedición de una ley sobre cannabis. Tal rediseño se caracteriza por el control del tema que ejerce la fracción de Morena, así como por las iniciativas generadas por el PRD y el PRI, principalmente.
2.1.3.1. Algunos elementos que forman parte de la discusión pública y política son los objetivos de la regulación, los criterios para la portación de la planta para consumo personal, los mecanismos fiscales y la naturaleza de los organismos e instituciones que participan en el control de la producción, así como otros elementos que tienen que ver con las acciones de prevención en menores y el control de los procesos de registro y seguimiento de esta actividad en el mercado legal.
2.1.3.1.1. El estudio realizado por Rodríguez y Barrón (2019) revela que el proceso de redefinición de la agenda requiere no sólo el análisis de los elementos centrales y sus diversas formas de regularlos, sino que es necesario determinar, para cada país, cuáles son sus objetivos para regular el mercado y establecer la forma de alcanzarlos.
2.1.3.2. El tema de la regulación y el control del cannabis requiere la creación de un marco legal que incida en el tema de la violencia que ha ocasionado la guerra contra el narcotráfico en las últimas décadas, se necesita generar confianza institucional entre los actores público, social y privado que participan en la definición política del tema.
2.1.3.2.1. Es importante analizar las experiencias de regulación de otros países que se encuentran en este proceso para estimar las ventajas y desventajas, así como es relevante incluir en la discusión las iniciativas presentadas por grupos y organizaciones sociales que se declaran a favor o en contra del proceso y que, directa o indirectamente, inciden en la construcción social y política del tema en la agenda sistémica e institucional.
3. Agenda
3.1. Gestación de la agenda hacia el cannabis
3.1.1. El tema de su regulación implica un análisis sobre las razones que originaron su uso en distintas sociedades del mundo. En el caso de México, durante la época colonial, los españoles introdujeron procesos de colonización, comercialización y cultivo de plantas importadas a la Nueva España.
3.1.1.1. Las sustancias que se prohíben y se criminalizan actualmente en México, como el opio, la morfina, la heroína, la marihuana y la cocaína, fueron utilizadas sin restricciones legales hasta principios del siglo XX. Posteriormente, el cannabis se identificó con el término marihuana y se relacionó con las prácticas de consumo de las personas del ejército y de los delincuentes, lo que estigmatizó su uso ocasionando su prohibición y la emisión de diversas leyes promovidas por los países en proceso de desarrollo.
3.1.1.1.1. En el caso de México, la política de prohibición del cannabis se vincula también con temas como el racismo, la xenofobia y la exclusión de las clases populares. En el decreto de 1920 conocido como Disposiciones sobre el cultivo y comercio de productos que degeneren la raza, el consumo de cannabis se criminalizó, sin pasar por el trato regulatorio que se le dio.
3.1.2. En el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940), la discusión en la agenda se orientó hacia temas como el uso de los narcóticos, la descriminalización y la elaboración de una política de prevención y rehabilitación de los ciudadanos consumidores de cannabis, no obstante, debido a las presiones que recibió el gobierno mexicano por parte del gobierno estadounidense, este proceso fue anulado y se mantuvo una actitud de restricción hacia los consumidores.
3.1.2.1. En la segunda mitad del siglo XX, se creó el régimen formal de fiscalización sobre estupefacientes con la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, celebrada en Nueva York la cual tenía como objetivo reemplazar los múltiples tratados multilaterales sobre la materia y generar un sistema único por el que se regirían los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), entre ellos México.
3.1.3. Históricamente, los grupos políticos legislativos han reconocido que la regulación del cannabis es un tema importante y que la discusión sobre la producción y el manejo de la planta genera conflictos, sobre todo por las cifras de producción que reporta la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA).
3.1.3.1. El gobierno federal, a través de la SEDENA, erradicó poco más de 28 mil hectáreas de cultivo de marihuana en el país (Secretaría de la Defensa Nacional, 2018). Sin embargo, en México el consumo de cannabis aumentó del 0.6% en 2002 al 2.1% en 2016, además, existe una reglamentación poco clara sobre el consumo personal, ya que éste no se encuentra tipificado como delito, pero la posesión o el tráfico de la planta se considera ilegal.
3.1.3.1.1. La Ley General de Salud permite la portación de 5 gramos, pero, al mismo tiempo, exhorta a los consumidores a abstenerse y, en su caso, recibir tratamiento para evitar las adicciones, asimismo, no queda claro el tema respecto al uso con fines médicos.
3.1.4. Durante 2015, se gestaron las primeras reacciones al enfoque prohibicionista cuando un grupo de personas manifestó en la opinión pública su deseo de utilizar el cannabis para la rehabilitación médica de Grace Elizalde, una niña diagnosticada con un tipo de epilepsia resistente a los fármacos convencionales, por lo que requería el uso de medicamentos derivados de la planta, tal caso fue relevante en el ámbito de la garantía del derecho a la salud y del interés superior de la niñez, se planteó como un asunto de consenso unánime en la comunidad, ya que nadie negaría que el derecho a la salud y el bienestar de los niños debe.
3.1.4.1. Este caso creó un mecanismo de disparo hacia la agenda política, lo que originó una serie de iniciativas para abrir una ventana de oportunidad y suscitó la discusión en la agenda legislativa con el propósito de reformar la Ley General de Salud y el Código Penal Federal. Se buscaba autorizar la investigación clínica de los usos del cannabis, despenalizar la posesión para uso personal de hasta 28 gramos de marihuana y dejar de criminalizar su consumo.
4. Diseño
4.1. Adopción del cannabis en la agenda legislativa y judicial
4.1.1. La adopción del cannabis en la agenda judicial y legislativa en México se puede situar en el activismo ejercido hacia el Senado de la República por parte de los padres de la niña Grace Elizalde, quienes desde 2013 encabezaron la protesta para obtener el permiso para utilizar el cannabidiol en el control de la enfermedad de su hija. En 2015, finalmente, se logró que un juez de la SCJN accediera a un recurso de amparo que autorizaba la importación del compuesto para administrárselo a la menor.
4.1.1.1. El caso de Grace y la demanda de los cuatro integrantes del colectivo SMART-MUCD se convirtieron en detonantes para reabrir la discusión en la agenda política y generar movilización social, no sólo entre los grupos de la sociedad civil sino en los espacios legislativos y de gobierno vinculados al tema.
4.1.2. El expresidente Enrique Peña Nieto convocó en 2016 a un debate nacional sobre el uso de la marihuana, en él participaron diversos especialistas para determinar el curso de las acciones sobre el tema.
4.1.2.1. A raíz de este debate, se generó una reforma que planteó despenalizar el uso de cannabis con fines medicinales, investigación científica y aplicación industrial de algunos productos. La reforma se precisó en la Ley General de Salud bajo los siguientes términos: en el artículo 237, párrafo I que enuncia los estupefacientes sujetos a prohibiciones, se eliminó del enunciado “cannabis sativa, índica y americana o marihuana”; el término THC, referido a una sustancia del cannabis, se eliminó de la fracción I del artículo 245 que enlista las substancias psicotrópicas consideradas un problema grave para la salud; se adicionó un segundo párrafo a la fracción V del artículo 245 para indicar que los productos derivados que contengan concentraciones menores al 1% de THC pueden ser importados y comercializados; también se adicionó el artículo 235 BIS para el diseño y ejecución de políticas públicas que regulen la producción de cannabis medicinal.
4.1.2.1.1. En 2018, la SCJN fijó jurisprudencia respecto al uso adulto (lúdico o recreativo) al emitir cinco veces consecutivas su fallo y otorgar el amparo a los ciudadanos que lo solicitaron para sembrar, cultivar, cosechar, preparar, poseer, transportar y adquirir el cannabis de forma legal, pero no para su comercialización, también estableció que este derecho no puede ser ejercido frente a menores de edad ni en lugares públicos, y se consideró que la jurisprudencia emitida no despenaliza ni legaliza el cannabis.
4.1.3. La discusión de la agenda se encuentra condicionada, a lo largo de su discusión, formal e informal, a múltiples intereses de los actores políticos involucrados, aunque existe cierto consenso para regular el uso de la marihuana, no hay una iniciativa integral que contemple todas las implicaciones sociales, educativas, jurídicas y económicas, así como los mecanismos de prevención que serían implementados por parte de las instituciones de salud, entre otros temas vinculados con la seguridad pública, las zonas de tolerancia para el consumo y, finalmente, la inclusión de la sociedad civil y otros actores interesados en la comercialización.