PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa en Venezuela La Jurisdicción Contencioso Administrativa en Venezuela puede definirse como un conjunto de órganos judiciales o jurisdiccionales especializados, encargados de controlar la legalidad y legitimidad de los actos, hechos u omisiones así como las relaciones jurídico-administrativas entre los Administrados y la Administración Pública en todos sus niveles. La norma fundamental que consagra esta especial jurisdicción en Venezuela, se encuentra contenida en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada por referéndum popular el 15 de diciembre de 1999, (antes artículo 206 de la Constitución de 1961), cuyo texto es el siguiente: Artículo 259. "La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.".

2. Con base en esta disposición Constitucional fundamental, se construyó en Venezuela la teoría del contencioso-administrativo, destacándose la constitucionalización del derecho administrativo, y con arreglo a esta teoría elaborada por la jurisprudencia tanto de la extinta Corte Federal y de Casación como de la extinta Corte Suprema de Justicia y desarrollada por la doctrina nacional, se elaboró la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, hoy derogada por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004. La clave del sistema contencioso-administrativo venezolano, cuyo núcleo se encuentra en el artículo 259 Constitucional, es una traslación del modelo español, tal como resulta configurada en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa del 27 de diciembre de 1956, a decir de los catedráticos españoles Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández (2001), ha sido memorable en el Derecho Público español, la cual fue robustecida resueltamente y prestándole el rango de supremo propio de sus normas en la Constitución española de 1977, la cual señala en su artículo 106.1 que: "Los Tribunales (Contencioso-Administrativos) controlan la actividad la potestad reglamentaria y la legalidad de la Administración, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican". (Añadido nuestro). La jurisdicción contencioso administrativa establecida en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo texto ut supra transcrito, establece que: "La jurisdicción Contencioso Administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás Tribunales que determine la ley…". Resulta evidente entonces que el texto legal al cual alude el Constituyente, no es otro que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Ahora bien, es menester hacer notar que en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1.893 Extraordinario del 30 de julio de 1976, se establecía, en forma transitoria, la organización de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; sin embargo, en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.942 del 20 de mayo del 2004, lo que se produjo un vacío legal, al omitirse inexplicablemente la organización de esta especial jurisdicción, inclusive, en dicho texto legal se estableció una disposición derogatoria expresa de la anterior Ley Orgánica. A nuestro juicio, tal ley debió haber sido promulgada conjuntamente con una Ley que regulara la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

3. Dicha disposición derogatoria, señala: "Único. Se deroga la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia publicada en la Gaceta Oficial Nº 1.893 Extraordinaria del 30 de julio de 1976, y demás normas que resulten contrarias a la presente Ley". Tal derogatoria, instó tanto a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como a las Cortes de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativos, a proferir decisiones en las que se otorgaba vigencia a las normas contenidas en la ley derogada, es decir, a aquellas disposiciones legales que en su oportunidad rigieron su organización, con algunas sutiles modificaciones que se hicieron, las cuales a la luz de novel Texto Constitucional, resultaban ahora contrarias al mismo. La citada disposición constitucional (art. 259); en primer lugar, establece la jurisdicción contencioso administrativa venezolana y su conformación, pero esa conformación debe estar justamente establecida en la ley, en desarrollo de la norma constitucional, tal como se diseñó en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, pero recordemos, que en la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004, se produjo el aludido vacío legal, con la derogatoria expresa de la ley anterior, razón por lo que la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal, le dio vigencia a dichas normas de organización derogadas, en aras de preservar la jurisdicción con su respectivo asidero legal y con ello garantizar a los Administrados su derecho de acceso a los órganos de justicia y el debido proceso, principios éstos plasmados en los artículos 26 y 159 del Texto Constitucional. En segundo lugar, en la referida disposición constitucional (art. 259), se le atribuyó competencia expresa a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, para: a) Anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; b) Condenar a la Administración al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; c) Conocer de los reclamos formulados por los Administrados por la prestación de los servicios públicos; y d) Disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. En síntesis, resulta conveniente reseñar que en la actualidad no contamos con un texto legal que regule la organización de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en Venezuela, sin embargo, circulan algunos proyectos de "Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", inclusive, un texto reglamentario en el seno de nuestro Máximo Tribunal, el cual no tuvo el consenso de la Sala Plena, hasta ahora, tampoco se nota disposición de la Asamblea Nacional para de una vez por todas dictar una ley que permita darle un verdadero piso legal a esta especial jurisdicción, aunque se discutió un proyecto el pasado año sin más resultas.

4. Se entiende por Contencioso-Administrativo el conjunto de litigios nacidos de los actos administrativos y de las operaciones materiales de la Administración que resulten contrarios a derecho; estricto sensu, constituye el conjunto de reglas jurídicas que rigen la solución por vía jurisdiccional de los litigios administrativos. Se trata pues, de un contencioso o controversia con la Administración, por un acto ilegal o ilegítimo o por una actuación administrativa que lesiona los derechos subjetivos de un particular. Se caracteriza por la presencia de un sujeto activo (el Administrado), un sujeto pasivo (la Administración) o viceversa, y la resolución de un conflicto por un órgano independiente y neutral, con potestades para restablecer el orden jurídico (un Tribunal de lo Contencioso-Administrativo). Es un sistema integrado tanto por los órganos judiciales como por la normativa aplicable que rige la materia, tal como lo señaló la profesora y Magistrada Emerita de la extinta Corte Suprema de Justicia, Josefina Calcaño de Temeltas (1997).

5. Características de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en Venezuela Con el desarrollo de la teoría del Contencioso Administrativo, se pueden distinguir algunas características fundamentales de la misma, así tenemos: 3.1.) La Jurisdicción Contencioso-Administrativa constituye una jurisdicción especial: La Jurisdicción Contencioso-Administrativa no constituye una "jurisdicción administrativa" propiamente dicha, en contraposición con la "jurisdicción judicial", que si lo es, sino que la misma se encuentra establecida e integrada dentro de los órganos jurisdiccionales que ejercen el Poder Judicial; es decir, que la misma es parte integrante del Poder Judicial del Estado, cuyo ejercicio esta encomendado a diversos órganos jurisdiccionales especializados, en razón de los sujetos sometidos a su control, o por razón del territorio, de la materia y de la cuantía. A los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no le está encomendada, la generalidad de los procesos ni esta sometida a ellos la generalidad de las personas: solamente juzga determinados hechos y relaciones jurídicas entre los Administrados y la Administración. Se trata de una competencia especializada dentro de un único Poder Judicial.

6. 3.2.) La Jurisdicción Contencioso-Administrativo ejerce el control de la Administración: La existencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa radica en la necesidad de una jurisdicción especial para controlar a la Administración Pública y a la actividad administrativa. Ahora bien, la noción de "Administración" puede delimitarse, según los casos, conforme al artículo 259 Constitucional, de acuerdo a un criterio material y un criterio orgánico: - De acuerdo al criterio material, cuando en el Texto Constitucional se hace referencia a la "responsabilidad de la Administración", en realidad se refiere a las consecuencias de una actividad pública administrativa, poniendo mayor énfasis en la actuación (Actividad administrativa) que en la persona (Agente de la Administración). - De acuerdo al criterio orgánico, ha de entenderse por "Administración", a los efectos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, fundamentalmente a las personas jurídicas de derecho público o a las personas jurídicas estatales, según los casos. En este sentido, pueden distinguirse dos tipos de personas en el campo del derecho administrativo: las de derecho público y las de derecho privado. En cuanto a las personas de derecho público, son éstas las personas político territoriales como lo son la República, los Estados Federados y las Municipalidades, y a las personas de derecho público no territoriales o establecimientos públicos, es decir, aquellas personas jurídicas creadas por esas mismas personas Político-Territoriales, creadas mediante Ley, para descentralizar determinadas actividades, y las cuales pueden ser de tres categorías fundamentales: Los establecimientos públicos institucionales o institutos autónomos, los establecimientos públicos corporativos, como las Universidades Nacionales o los Colegios Profesionales, y los establecimientos públicos asociativos también denominados por un sector de la doctrina, "entes únicos", como lo es el Banco Central de Venezuela. En cuanto a las personas públicas de derecho privado, en algunos casos, quedan sometidas a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, particularmente aquellas creadas por el Estado para la realización de actividades, fundamentalmente en el campo económico, es decir, las empresas del Estado establecidas como sociedades mercantiles, con capital público o mixto, según las reglas del Derecho Privado Comercial, o las personas jurídico-privadas a las que la ley les ha asignado el ejercicio de determinadas tareas públicas.

7. 3.3.) La Jurisdicción Contencioso-Administrativa ejerce el control de la actividad de los entes públicos: Anteriormente, la legislación establecía el conocimiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sólo respecto a las "pretensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo"; posteriormente, con la promulgación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia del 30 de julio de 1976, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se estableció como un fuero general, respecto a la República y las otras personas jurídicas estatales nacionales. Por ello, hoy día, no solo corresponde a esta especial jurisdicción el conocimiento de los juicios de nulidad contra los actos administrativos emanados de los entes de derecho público, cualquiera sea la naturaleza de su objeto (incluso los que se refieren a la administración del derecho privado), sino también compete a sus órganos el conocimiento de las demandas que por cualquier causa se intenten o que sean intentadas contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual los entes político territoriales ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere. Este criterio se mantuvo en la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004, tal como lo señala de manera reiterada, pacífica y constante la doctrina del Máximo Tribunal en diferentes fallos, entre otras: las sentencias de la Sala Político Administrativa Nº 1.209 del 2 de septiembre de 2004, caso: Importadora Cordi, C.A. contra Venezolana de Televisión; la Nº 1.315 del 8 de septiembre de 2004, caso: Alejandro Ortega Ortega contra el Banco Industrial de Venezuela, C.A.; la Nº 1.900 del 27 de octubre de 2004, caso: Marlon Rodríguez contra la Cámara Municipal del Municipio El Hatillo del estado Miranda; la Nº 2.271 del 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes"card, C.A. y la Cámara Nacional de Talleres Mecánicos (CANATAME) contra la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia (PROCOMPETENCIA); y, la sentencia de la Sala Constitucional Nº 5.082 del 15 de diciembre de 2005, caso: Rafael José Flores Jiménez Evelise Josefina Ynserny de Flores, y la sociedad mercantil Restaurant La Casona de Los Altos, C.A., en la solicitud de revisión constitucional de la sentencia dictada por la Sala de Casación Civil el 2 de mayo de 2005.

8. 3.4.) Ejerce el control de la legalidad y de la legitimidad: La jurisdicción contencioso-administrativa tiene por objeto el control de la legalidad y de la legitimidad de la actuación administrativa. El control de la legalidad se manifiesta por la competencia que tienen los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para "anular los actos administrativos contrarios a derecho, incluso por desviación de poder". Es decir, esta jurisdicción especial controla los actos administrativos en su sumisión al principio de la legalidad administrativa. Entendiéndose por legalidad, conformidad con el derecho. Ésta también tiene por objeto el control de la legitimidad de la actuación administrativa, es decir, el control de la legitimidad no sólo de los actos administrativos, sino también de los hechos, relaciones jurídico-administrativas y demás actuaciones de los entes sometidos a su control. En este contexto, entendemos por legitimidad la conformidad con el orden jurídico, el cual no sólo está conformado por actos normativos, por lo que una actividad es legítima, cuando está fundada en un título jurídico regular y suficiente conforme al orden jurídico.